Introducción
Uno de los mitos más perdurables en el debate sobre abastecimiento público-privado es la idea de que el financiamiento público es insuficiente, y que el capital privado – en alguna de sus modalidades – es la única solución a la crisis mundial de abastecimiento de agua.
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El retiro parcial del sector privado de regiones específicas (como África) y tipos específicos de contratos (zonas rurales, ciudades pequeñas) durante los últimos años ha llevado a algunos defensores de la participación del sector privado a sugerir la necesidad de subsidiar al capital privado a través de transferencias directas de ayuda, garantías de mitigación del riesgo y otras estrategias de mitigación del riesgo como el “Devaluation Liquidity Backstop Facility” del Informe Camdessus, diseñado para mitigar o eliminar el riesgo del mercado cambiario para las multinacionales (Winpenny, 2003). Política y técnicamente imposibles, las propuestas de Camdessus han encontrado poco respaldo, aunque algunas se están implementando actualmente.
Los mecanismos alternativos de financiamiento pueden ofrecer, sin embargo, fuentes de inversión nuevas y en algunos casos inesperadas. La evolución del financiamiento de la industria del agua en el Reino Unido desde su privatización en 1989 es un buen ejemplo. En 2001, las empresas de abastecimiento de agua potable habían empezado a sostener abiertamente que el capital accionario era una fuente de financiamiento cara, y que otras fuentes, como el endeudamiento, eran más viables a largo plazo. Siguiendo este argumento, la mayoría de las empresas de abastecimiento de agua británicas reestructuraron su financiamiento usando deudas a largo plazo (tales como los bonos), lo cual requería proteger el monopolio del agua como negocio de poco riesgo y pocas ganancias, frente a las actividades más riesgosas financiadas con capital accionario. Esto directamente contradecía uno de los argumentos clave a favor de la privatización: que la inversión de capital accionario es la mejor opción porque presiona a los gerentes a lograr mejoras importantes de eficiencia que compensan el aumento en el costo del capital. Por otro lado, los opositores de la privatización argumentan que la deuda, y en particular la deuda pública, es tanto más económica que el capital accionario, que ninguna mejora de la eficiencia bajo un régimen de propiedad privada podría compensar el incremento en el costo del capital.
Visto que cada vez con mayor frecuencia se reconoce la viabilidad limitada del financiamiento privado, y que el costo de proveer y reemplazar infraestructura ambiental urbana básica excede por lejos la eventual inversión privada y los flujos de ayuda internacional combinados, es necesario entonces considerar métodos alternativos de movilización de fondos para esos fines. Dichos métodos financieros existen, por supuesto, en la mayoría de los países desarrollados. Quizás el más conocido de ellos sea el programa de ‘fondos estaduales renovables para el agua limpia’ (Clean Water State Revolving Funds) en Estados Unidos, que le brinda a los estados financiamiento blando – que puede incluso aprovecharse para generar capital adicional para obtener préstamos – para inversiones en infraestructura con el fin de mejorar la calidad del agua (Travis, Morris & Morris, 2004). Otros modelos – como el tributo de la Juntas de Agua y el “modelo de auto financiación” del Banco en Holanda—siguen principios similares: financiamiento blando con criterios de inversión estrictos, enfocado en metas globales de gestión del agua y para la construcción de infraestructura urbana de abastecimiento de agua (Uijterlinde, Janssen & Figueres, 2003).
El éxito de estas iniciativas y de otras similares ha sido tal, que USAID y la Agencia de Protección Ambiental recientemente crearon un programa para extender el modelo de los fondos estaduales renovables a los países en desarrollo (especialmente a países de ingresos medios con altas tasas de ahorro y disponibilidad de capital interno). En el marco de ese programa, hay diversas estrategias nuevas para promover y acceder a los mercados locales de capital público (como la emisión de bonos municipales) que ya han demostrado ser exitosas en países como la India y México. Cabe destacar que los fondos locales utilizados en estos casos tienen ventajas (se evitan los riesgos asociados al mercado cambiario; mayor posibilidad de rendición de cuentas; rol catalítico del financiamiento con bonos en la reforma amplia de la gobernanza urbana) que superan el costo de salvar las posibles barreras (obstáculos legales, la pequeña escala de muchos de los proyectos de infraestructura urbana, la ausencia de capacidad local para la calificación crediticia). La iniciativa conjunta de USAID y el JBIC (Banco de Cooperación Internacional del Japón) conocida como “Agua limpia para la gente” se basó en ese modelo, apoyando por ejemplo la generación de financiamiento al estilo de los fondos estaduales renovables en Filipinas e India (en los estados de Karnataka y Tamil Nadu), además de brindar subvenciones y garantías de inversión en moneda local (diseñadas a estimular a las instituciones financieras locales a que le brinden crédito a nuevos sectores y zonas con carencias de servicio) en caso necesario. Un aspecto importante es que el modelo de USAID supera la falta de acceso a los mercados de capital y elimina el riesgo asociado a los mercados cambiarios, al que están sujetos los proyectos financiados con fondos privados, multilaterales o bilaterales.
Preguntas
- ¿Deberían los movimientos de justicia por el agua acaso promover el financiamiento para el agua con “deuda pública” en lugar que con “deuda privada”?
- ¿Cuáles son los obstáculos, riesgos y oportunidades de este cambio de enfoque?
- ¿Cuáles organismos gubernamentales de cooperación para el desarrollo en los países del Norte se muestran más favorables a los objetivos del movimiento de justicia por el agua?
- ¿Dónde trazan la línea los movimientos de justicia por el agua con respecto a distintos tipos de participación privada?
- ¿Es acaso admisible aceptar préstamos de un acreedor privado?
- ¿Qué tipo de participación no lo es?
Notas y Enlaces
- Por más información sobre iniciativas de microcrédito, ver este artículo de WELL.
- Sobre la “iniciativa de créditos de agua”, ver la página WaterCredit de water.org.
